Fonte immagine A companion guide to the Global Europe instrument proposal – ECDPM
Studio per il Parlamento europeo
Ufficio Policy Focsiv – Nel contesto dell’attuale discussione della proposta di bilancio europeo della Commissione e con particolare riferimento al capitolo su Global Europe (GE) (Per una cooperazione europea di sviluppo sostenibile solidale – Focsiv), e cioè alle risorse per l’azione esterna dell’Unione tra cui la cooperazione allo sviluppo, riportiamo qui le conclusioni e raccomandazioni di uno studio commissionato dal Parlamento europeo su “The foundations of EU development and cooperation policies” di Lukas SCHLÖGL, Stefan MAYR, Simela PAPATHEOPHILOU, Werner RAZA in The foundations of EU development and cooperation policies | Think Tank | European Parliament
Secondo lo studio “il Parlamento europeo potrebbe richiedere che qualsiasi misura dichiarata come APS sia giustificata da una chiara logica di sviluppo, che includa gli effetti sulla riduzione della povertà e sulle disuguaglianze, piuttosto che essere motivata principalmente dalle priorità strategiche europee. In particolare, il Parlamento potrebbe prendere in considerazione le seguenti raccomandazioni.
Raccomandazione 1: proteggere gli obiettivi fondamentali da una silenziosa diluizione. Nel Consenso del 2017, l’UE si è impegnata a raggiungere lo 0,20 % del reddito nazionale lordo (RNL) come APS a favore dei paesi meno sviluppati entro il 2030 (ribadito nel considerando 22 del regolamento su NDICI-GE), ma i dati riportati mostrano che l’aiuto europeo rimane ben al di sotto di questo obiettivo. Il rispetto di questo obiettivo e dei relativi obblighi di rendicontazione potrebbe essere incluso nel prossimo strumento Lobal Europe ed essere trattato come un impegno politico vincolante piuttosto che come un’aspirazione facoltativa.
Ciò includerebbe anche la reintroduzione di una protezione tematica significativa dove è più importante. Se gli obiettivi tematici fissi venissero ridotti per motivi di flessibilità, potrebbero essere sostituiti da una serie più ristretta di soglie minime protette per la spesa incentrata sulla povertà, lo sviluppo umano e il sostegno alla società civile e ai difensori dei diritti umani, accompagnate da chiare riforme in materia di rendicontazione e governance.
Raccomandazione 2: tenere sotto controllo la flessibilità. Se si mantiene un margine di manovra per le «sfide e priorità emergenti» come previsto nella proposta GE, si potrebbero definire criteri di attivazione trasparenti, limiti di tempo e rigorosi requisiti di rendicontazione ex post. Occorre evitare meccanismi che consentano ingenti riassegnazioni senza una chiara documentazione politica dei cambiamenti sottostanti e delle relative motivazioni.
Ciò implicherebbe anche circoscrivere i poteri delegati definendone chiaramente gli obiettivi, il contenuto, l’ambito di applicazione e la durata della delega, al fine di evitare che essi incidano sul contratto politico di base. I parametri che determinano in modo fondamentale il carattere di sviluppo dello strumento, quali gli obiettivi relativi all’APS, dovrebbero essere fissati nel regolamento stesso e adeguati mediante la procedura legislativa ordinaria o, come minimo, tramite atti delegati chiaramente definiti. Inoltre, il regolamento dovrebbe contenere requisiti di trasparenza più dettagliati per quanto riguarda l’esecuzione della spesa che conta ai fini dell’obiettivo dell’APS.
Rafforzamento della trasparenza e del controllo
Il Parlamento europeo potrebbe sollecitare un controllo più incisivo. Ciò significa che il Parlamento riceva informazioni tempestive sulla programmazione che siano sufficientemente dettagliate da consentire un controllo efficace e non solo relazioni aggregate a posteriori. Si potrebbero programmare scambi sistematici di opinioni sul ciclo di programmazione annuale, anche in merito all’utilizzo delle riserve e alle riassegnazioni di importo rilevante. Il messaggio centrale di un recente parere della Corte dei conti europea sulla garanzia per le azioni esterne è che le disposizioni in materia di valutazione, rendicontazione e trasparenza sono insufficienti, creando così una prevedibile vulnerabilità politica per l’intero modello. In questo contesto, il Parlamento potrebbe, in particolare, prendere in considerazione le seguenti raccomandazioni.
Raccomandazione 3: richiedere dati aperti su progetti e contratti, compreso il programma «Global Gateway». Ciò potrebbe comportare la pubblicazione della documentazione relativa ai progetti, delle condizioni indicative per le principali operazioni finanziarie e dei risultati degli appalti, nonché dei dati relativi alle valutazioni e alle relazioni in un formato leggibile da computer. Ciò migliora la responsabilità e aiuta le parti interessate a valutare chi ne beneficia nella pratica.
Ciò potrebbe inoltre comportare la creazione di un hub pubblico di trasparenza denominato «Global Europe». Il Parlamento potrebbe utilizzare una serie di indicatori per monitorare i risultati in materia di sviluppo, l’integrità dell’aiuto pubblico allo sviluppo (APS), le implicazioni sul debito e i benefici collaterali per l’Europa, in modo che le prestazioni possano essere valutate al di là dei cicli politici annuali. Rendere visibili le configurazioni di interessi e sottoporle a un esame approfondito è una condizione necessaria per valutare la coerenza della politica di sviluppo dell’UE e per formulare proposte realistiche volte a orientarla in una direzione più favorevole allo sviluppo.
Rendere l’agenda del settore privato compatibile con gli obiettivi di sviluppo
Per quanto riguarda l’agenda in materia di investimenti e settore privato, il Parlamento potrebbe, in particolare, prendere in considerazione:
Raccomandazione 4: promuovere un’applicazione rigorosa degli standard economici, sociali e ambientali. Le operazioni di investimento potrebbero essere meglio allineate agli obblighi in materia di diritti umani, alle norme sul lavoro e agli obiettivi relativi al clima e alla biodiversità, anche in un momento di forte spinta politica verso la deregolamentazione. Sebbene tutti gli investimenti sostenuti siano tenuti a rispettare i principi di GE, nella pratica gli investitori a volte non hanno ottemperato agli standard loro imposti.
Un migliore allineamento a questi standard significherebbe anche considerare la sostenibilità del debito come un vincolo di primo ordine. L’analisi della sostenibilità del debito e la rendicontazione trasparente delle condizioni di prestito potrebbero diventare un requisito standard per qualsiasi operazione che aumenti l’esposizione al debito pubblico dei paesi partner. Laddove i rischi di indebitamento sono elevati, si potrebbe dare priorità a sovvenzioni, concessionalità, condivisione del rischio e sostegno alla mobilitazione delle entrate interne.
Raccomandazione 5: rafforzare le salvaguardie contro una reintroduzione dell’aiuto vincolato attraverso vie traverse. Attualmente si registra una crescente spinta politica a reintrodurre forme di “preferenza europea” nella spesa per gli aiuti. Lo svincolo rimane lo standard di sviluppo più sicuro: massimizza la concorrenza e la scelta dei partner, migliorando il rapporto qualità-prezzo e la titolarità, e tutela la credibilità garantendo che gli aiuti siano guidati dai risultati di sviluppo piuttosto che dagli interessi dei fornitori.
Mantenere appalti aperti e applicare al contempo una solida due diligence ESG consente di raggiungere gli obiettivi strategici senza ricadere nella “cattura dei donatori”. Laddove i finanziamenti sostenuti dall’UE supportano le imprese europee, dovrebbero continuare a essere richieste giustificazioni trasparenti e garanzie per assicurare che gli appalti rimangano aperti, competitivi e allineati alle priorità dei partner. La nostra raccomandazione di rafforzare le garanzie contro la reintroduzione degli aiuti vincolati è particolarmente pertinente in quanto l’attuale proposta di regolamento “Global Europe” della Commissione prevede, in deroga all’articolo 198 del regolamento finanziario, che le sovvenzioni siano concesse senza un invito a presentare proposte, anche direttamente a soggetti privati stabiliti nell’UE (art. 23, paragrafo 4, punto 3, della proposta GE).
Verso una narrazione onesta – Considerazioni finali
Più di cinquant’anni fa, la cosiddetta Commissione Pearson sosteneva nel suo famoso rapporto delle Nazioni Unite «Partners in Development» che «l’interesse nazionale costituisce una base razionale per le politiche in materia di aiuti e in ogni altro ambito, ma solo se è illuminato e lungimirante e guarda oltre i propri confini» (Pearson, 1970: p. 7). La Commissione Pearson invocò una “nuova strategia per lo sviluppo globale” in un momento in cui vedeva erodersi il sostegno dei paesi donatori nel mezzo di una grave crisi di fiducia. In altre parole, la discussione sull’interesse nazionale nello sviluppo, in un mondo di agende in competizione tra loro, è antica quanto il campo della politica di sviluppo stesso.
Il contesto attuale suscita dibattiti simili. Si può sostenere che sia giunto il momento di essere onesti riguardo al concetto di «interesse reciproco». Non vi è dubbio che perseguire benefici reciproci, comprese le opportunità economiche per le imprese europee, sia legittimo, ma è politicamente rischioso presentarli come risultati universalmente vantaggiosi per tutti. Un messaggio più forte è che la cooperazione allo sviluppo è uno dei tanti strumenti per gestire l’interdipendenza. Può ridurre i rischi e costruire capacità condivise, ma non può sostituire le difficili scelte di politica interna in Europa, né l’azione politica nei paesi partner.
Negli ultimi anni, le istituzioni europee, in particolare la Commissione e gli stessi Stati membri dell’UE, hanno talvolta lasciato intendere che l’APS tradizionale, in quanto attività basata sui valori, non sia più adeguata allo scopo in un mondo guidato dagli interessi nazionali e dalla competizione geopolitica. L’impressione che ne è derivata è che l’APS sia un lusso altruistico e inefficace che l’Europa non può più permettersi. Di conseguenza, vi sono forze politiche che ne sostengono apertamente l’abolizione. Tuttavia, la dicotomia costruita tra valori e interessi dell’UE non regge ad un esame approfondito e si è rivelata strategicamente controproducente. Molti aspetti dell’APS tradizionale svolgono effettivamente funzioni importanti — tra cui il soft power — che sono chiaramente nell’interesse dell’Unione europea, indipendentemente dal fatto che siano considerati valori o meno.
Una narrazione credibile in materia di sviluppo, tuttavia, dovrebbe evitare di fare promesse eccessive. Dovrebbe indicare chiaramente dove gli interessi dell’UE e dei partner convergono, dove invece divergono e cosa l’UE è disposta a fare quando le pressioni interne a breve termine entrano in conflitto con gli obiettivi a lungo termine di stabilità, prosperità e clima. Recenti studi sulle narrazioni relative alla cooperazione allo sviluppo in Europa suggeriscono che il sostegno pubblico è più probabile quando lo scopo degli aiuti viene spiegato in un linguaggio semplice, collegato a risultati concreti e accompagnato da un’onestà riguardo ai vincoli (Kumar et al., 2025; OCSE, 2014). Presentare la cooperazione allo sviluppo come in grado di soddisfare ogni singola priorità politica in un dato momento non è né onesto né convincente.
In sintesi, l’UE dovrebbe resistere alla tentazione di scivolare in una narrativa basata su logiche puramente transazionali e sostenere invece una visione in cui la cooperazione allo sviluppo rimanga un’espressione fondamentale dei valori dell’Unione, nonché un investimento concreto in un mondo più sicuro, più stabile e più sostenibile. L’obiettivo dovrebbe essere quello di normalizzare una duplice verità, ovvero che la cooperazione allo sviluppo può servire, e ha sempre servito, gli interessi europei, ma che mantiene la sua integrità ed efficacia — anche nel promuovere tali interessi — solo se protegge i più poveri, rispetta la titolarità dei partner e rimane responsabile principalmente dei risultati di sviluppo. In termini pratici, il Parlamento può rafforzare questa narrativa attraverso audizioni, obblighi di rendicontazione e il modo in cui inquadra i dibattiti sul bilancio.
