Fonte immagine: Making Europe Great Again? | Clingendael

Ufficio Policy Focsiv – La proposta di bilancio avanzata dalla Commissione europea ha una parola magica ed è competitività. L’Europa diventa strategica in un mondo multipolare dove aumentano le competizioni ed i conflitti. La salvaguardia dello stile di vita europeo, del suo consumo e benessere richiedono una maggiore capacità di competere, più sovranità sull’economia, la tecnologia e la finanza. Di conseguenza vengono i suoi pretesi valori democratici, dello stato di diritto e dei diritti umani. La cooperazione è strumentale a questo disegno. Dalla cooperazione si passa allo scambio, alla negoziazione tra interessi con nuove distribuzioni di benefici e costi. In fin dei conti l’UE si allinea alla strategia USA dell’approccio unilaterale, dal MAGA al Make Europe Great Again, e quindi si accorda sui dazi in un processo negoziale difficile. Ritorna il mercantilismo, il rapporto di forza. L’Europa si sta adeguando e così la sua cooperazione.

Dopo aver commentato la proposta della Commissione europea sul nuovo bilancio dell’Unione, con particolare riferimento alla cooperazione (Cooperazione, competitività e difesa nel nuovo bilancio europeo – Focsiv), riportiamo qui l’analisi di Mikaela Gavas e Anita Käppeli in Big Money, Big Questions: The EU’s External Budget Proposal for 2028–2034 | Center For Global Development, che ribadisce il nuovo impianto della cooperazione sugli interessi di competitività, sostegno all’Ucraina e controllo delle migrazioni.

La Commissione europea ha pubblicato le sue prime proposte per il bilancio dell’UE per l’azione esterna nell’ambito del prossimo quadro finanziario pluriennale (QFP) per il periodo 2028-2034. Il bilancio getta le basi per il suo futuro impegno con i paesi candidati e con i paesi del suo vicinato, per l’assistenza umanitaria e la cooperazione allo sviluppo. Con le forti tensioni geopolitiche e le crescenti esigenze di sviluppo, ci chiediamo se le proposte mantengano la promessa di un’Europa più strategica, promuovendo al contempo partenariati reciprocamente vantaggiosi al di là dei suoi confini per affrontare le sfide locali e globali.

Gli importi proposti dalla Commissione europea sono elevati e audaci, il che segnala il riconoscimento dell’entità degli investimenti necessari per promuovere la stabilità e la prosperità nel vicinato dell’UE e oltre. I finanziamenti esterni sono destinati ad aumentare in modo significativo, passando da 110 miliardi di euro a 200 miliardi di euro, senza contare il sostegno accantonato per l’Ucraina. Tuttavia, sebbene le proposte cerchino di trovare un equilibrio tra i valori dell’UE e gli interessi strategici, esse riflettono un chiaro allontanamento dai principi di sviluppo tradizionali verso un modello in cui gli interessi europei diretti e la promozione del settore privato europeo sono prioritari. L’intenzione della Commissione europea è quella di utilizzare esplicitamente gli strumenti di finanziamento esterno dell’UE per perseguire un’agenda più strategica. La flessibilità è la parola d’ordine, ma l’equilibrio tra prevedibilità e responsabilità è precario. Lo strumento proposto per l’Europa globale razionalizza e semplifica notevolmente l’azione esterna dell’UE. Ma solleva anche preoccupazioni sull’efficacia dello sviluppo, sulla cooperazione in materia di migrazione come leva, sulla trasparenza e sulla responsabilità.

Cosa cambia?

La Commissione europea ha proposto un forte aumento del bilancio dell’UE per l’azione esterna, da 110 miliardi di EUR per il periodo 2021-2027 a 200,3 miliardi di EUR per il periodo 2028-2034. Il grande cambiamento è la fusione degli strumenti finanziari separati per la cooperazione allo sviluppo, gli aiuti umanitari e il sostegno preadesione in un mega-strumento per tutto il mondo.

Figura 1. QFP 2021-2027: rubrica 6 “Strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale” (prezzi correnti 2021)

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Fonte: NDICI 2021-2027 della Commissione europea.

L’attuale strumento di cooperazione allo sviluppo dell’UE, lo strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale (NDICI), è strutturato attorno a tre pilastri: un pilastro geografico (suddiviso tra il vicinato, l’Africa subsahariana, l’Asia e il Pacifico, le Americhe e i Caraibi); un pilastro tematico che denota le priorità dell’UE (tra cui i diritti umani e la democrazia, il sostegno alle organizzazioni della società civile, la pace, la stabilità e la prevenzione dei conflitti e le sfide globali); e un pilastro della risposta rapida, che comprende un “cuscinetto” per le sfide urgenti e le priorità emergenti (figura 1). Una caratteristica chiave della struttura della cooperazione attuale è la pletora di obiettivi di spesa, tra cui il 30% del budget totale per progetti legati al clima, il 10% del budget tematico per la gestione della migrazione e il 20% per lo sviluppo umano. Inoltre, almeno l’85% di tutte le spese è necessario per dare priorità all’uguaglianza di genere e il 93% per soddisfare i criteri per l’aiuto pubblico allo sviluppo (APS).

Figura 2. QFP 2028-2034: rubrica 3 “Ruolo mondiale dell’Europa” (prezzi correnti 2025)

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Fonte: proposta della Commissione europea Europa globale 2028-2034.

Note: Ogni pilastro avrà una riserva non allocata corrispondente a una quota dell’importo totale per pilastro. L’AMF si applica solo ai pilastri da a) a e).

Il nuovo strumento Europa globale consoliderà i tre principali strumenti (NDICI, aiuti umanitari e assistenza preadesione) in un unico strumento finanziario basato esclusivamente su un focus geografico. I programmi tematici nell’ambito dell’NDICI-Europa globale sono scomparsi. Invece, ci saranno sei pilastri geografici con azioni programmabili e non programmabili (Figura 2).

Le azioni non programmabili saranno utilizzate per l’aiuto umanitario, fino a un massimo di 25 miliardi di EUR, e attuate conformemente alle norme vigenti basate sui principi fondamentali di umanità, neutralità, imparzialità e indipendenza, sostegno macrofinanziario ai paesi in crisi della bilancia dei pagamenti, resilienza, competitività (collegato al nuovo Fondo per la competitività dell’UE), la stabilizzazione delle crisi, la pace e la politica estera. Almeno il 90% di tutta la spesa dovrà soddisfare i criteri per l’APS, una leggera riduzione rispetto all’obiettivo fissato per l’attuale azione esterna dell’UE. Come nell’ambito dell’NDICI-Global Europe, esiste un cuscinetto di emergenza non assegnato per le crisi urgenti e le priorità emergenti che è stato aumentato del 55%. L’Ucraina, a causa delle sue esigenze eccezionali, sarà sostenuta da risorse aggiuntive fino a 100 miliardi di EUR.

Il numero eccessivo di obiettivi di spesa fissati nell’NDICI è stato eliminato per consentire flessibilità e una rapida riassegnazione dei fondi. Gli obiettivi di spesa sono un’arma a doppio taglio: da un lato, dimostrano l’impegno su un tema e aumentano la prevedibilità delle risorse a medio e lungo termine, nonché la responsabilità; dall’altro, un numero eccessivo di obiettivi può incentivare una riduzione della qualità per raggiungere obiettivi basati sulla quantità. Con l’NDICI hanno contribuito a mitigare i gravi tagli in settori cruciali come la sanità e l’istruzione, ma allo stesso tempo hanno incentivato un esercizio di spunta per raggiungere gli obiettivi. Senza alcuna salvaguardia, tuttavia, c’è il rischio molto reale che il sostegno al settore sociale e al capitale umano possa cadere nel dimenticatoio.

Un focus esplicito sugli interessi europei

Gli obiettivi generali pongono gli interessi strategici dell’UE al primo posto, integrati dai suoi valori. Tali obiettivi comprendono la promozione e la tutela degli interessi dell’UE; promuovere partenariati reciprocamente vantaggiosi con i paesi terzi; e sostenere impegni globali come gli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile (SDG), la cooperazione multilaterale e l’Accordo di Parigi. Vincolata dai trattati, l’UE si impegna a ridurre la povertà, ma con una forte affermazione dei suoi interessi, compresa l’ambizione di rafforzare il potenziale di esportazione e le opportunità delle imprese europee sfruttando le sinergie con il Fondo per la competitività, anche se resta da vedere come ciò sarà attuato. Una proposta contenuta nella proposta di regolamento si spinge fino a lasciare aperta la possibilità di concedere sovvenzioni dirette alle imprese europee (senza una gara d’appalto) per stimolare gli investimenti europei all’estero che servono “l’interesse strategico dell’Unione”.

Le norme in materia di appalti sono un’ulteriore indicazione del più ampio passaggio a un approccio all’azione esterna orientato agli investimenti e plasmato dalla geopolitica. Sebbene il regolamento NDICI mantenga in linea di principio gli aiuti slegati, l’articolo 20 della proposta “Europa globale” introduce restrizioni esplicite su chi può partecipare agli appalti per proteggere le imprese dell’UE dai concorrenti cinesi e di altri paesi emergenti, in particolare quando si finanziano progetti infrastrutturali su larga scala del Global Gateway. Ciò comprometterebbe gravemente sia l’efficacia degli aiuti che la credibilità dell’UE. Le imprese europee devono essere in grado di competere ad armi pari, mentre i paesi partner devono avere la libertà di scegliere i servizi con il miglior rapporto qualità-prezzo.

Finanziare la ripresa e la ricostruzione dell’Ucraina

L’Ucraina è attualmente di gran lunga il principale beneficiario degli aiuti dell’UE. Nel 2023 l’Ucraina è stata il principale beneficiario dell’APS dell’UE, con 20,7 miliardi di USD, riducendo i finanziamenti disponibili per i Paesi più poveri. Gli attuali strumenti di azione esterna dell’UE non sono stati concepiti per sostenere i paesi in guerra. Di conseguenza, si propone la creazione dello strumento per la ripresa dell’Ucraina e per spianare la strada all’adesione dell’Ucraina all’UE. Sebbene l’Ucraina sia inclusa nella proposta, la Commissione europea ha proposto di finanziarla separatamente attraverso una riserva di bilancio e di non considerarla parte dell’APS dell’UE. Si tratta di uno sviluppo positivo e unico tra gli altri fornitori di cooperazione allo sviluppo dell’OCSE.

La cooperazione in materia di migrazione come leva

Rispetto all’NDICI-Europa globale, in cui la migrazione era una delle numerose priorità tematiche, i riferimenti alla migrazione segnano un atteso cambiamento di tono, rispecchiando il dibattito generale sulla migrazione in Europa e le priorità politiche a livello dell’UE e degli Stati membri. Le proposte suggeriscono di intensificare la cooperazione in materia di migrazione con i paesi partner e di inquadrare la migrazione come un settore di leva strategica. Ciò suggerisce la disponibilità a utilizzare la cooperazione in materia di migrazione come strumento di contrattazione, collegando potenzialmente i finanziamenti dell’UE in modo più esplicito alla cooperazione in materia di rimpatri, riammissione e controllo delle frontiere. Mentre la proposta si ferma prima di legare formalmente gli aiuti al controllo dell’immigrazione, la porta è aperta a tale condizionalità.

Trasparenza e responsabilità

La questione della responsabilità e della trasparenza della spesa esterna dell’UE persiste. Mentre la microgestione da parte degli Stati membri e del Parlamento europeo deve essere evitata a tutti i costi, trovare il giusto equilibrio tra flessibilità e responsabilità è una sfida. La Commissione europea ha un controllo significativo sul modo in cui i fondi sono spesi nell’ambito del pilastro Europa (per i paesi candidati all’adesione all’UE), nonché su fondi flessibili come la riserva di emergenza e i fondi non programmabili, e sui riporti su base annua. Gli Stati membri hanno solo un ruolo limitato nella supervisione di tali decisioni. La revisione intermedia dell’NDICI-Europa globale, ad esempio, è stata ampiamente considerata priva di trasparenza e di consultazione dei partner, un precedente preoccupante mentre l’UE entra in un nuovo ciclo di negoziati sul QFP.

Cosa succede dopo?

Il primo colpo è stato sparato in quello che sarà un processo negoziale lungo e complesso. Il Consiglio dell’UE (cioè gli Stati membri) svilupperà ora la sua posizione, in genere riducendo le cifre proposte dalla Commissione, mentre il Parlamento europeo cercherà di proteggere e ampliare i finanziamenti per i suoi settori prioritari. Indubbiamente, come per i precedenti cicli del QFP, è probabile che il bilancio per l’azione esterna subisca una pressione significativa e che gli stanziamenti finali siano ben al di sotto delle ambizioni della Commissione. Ci attendono battaglie chiave per stabilire l’entità dei finanziamenti destinati agli interessi strategici dell’UE, le condizioni applicabili e la possibilità di trovare un attento equilibrio tra flessibilità e responsabilità. Restate sintonizzati per ulteriori analisi man mano che i negoziati si svolgeranno e la direzione dell’impegno esterno dell’UE per il periodo 2028-2034 prenderà forma.